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一、中国无人驾驶航空器管理的历史沿革

 

无人机的法律规制历程，既是技术迭代与产业扩张的缩影，也是国家治理能力在低空领域现代化转型的体现。从早期的立法空白到如今的体系化监管，其历史沿革可划分为四个关键阶段，每个阶段均与技术进步、社会需求及政策创新深度交织。

（一）萌芽阶段（2013年前）：缺乏专项立法，参照通用航空规则

中国无人驾驶航空器的管理历史可追溯至20世纪90年代。1995年4月13日，中国首架超音速无人驾驶飞机试飞成功，标志着我国无人机技术迈入国际先进行列。该机型虽为军用，但其技术积累为后续民用无人机的发展奠定了基础。然而，在2013年之前，民用无人机领域几乎处于法律空白状态。监管框架主要依托《中华人民共和国民用航空法》（1996年实施、2021年修正）和《通用航空飞行管制条例》（2003年实施），但这些法律法规主要针对有人驾驶航空器，对无人机的适航性、空域使用、操作资质等核心问题缺乏针对性规定。

此阶段的管理特征表现为“被动适应”与“零散应对”。例如，地方政府针对特定事件（如重大活动安保）发布临时飞行管制通告，但仍然缺乏全国统一标准。由于技术门槛高、应用场景有限，无人机安全问题尚未凸显，立法需求未被提上日程。然而，随着2006年后民用消费级无人机逐步进入市场，大疆等企业推出轻量化产品，无人机开始向民用领域渗透，原有法律框架的滞后性逐渐凸显。

2013年起，无人机产业进入快速增长期，“黑飞”事件频发倒逼监管升级。民航局发布《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》（2013年实施），首次明确无人机操控员的资质要求，规定小型以上无人机操作需持证飞行，标志着监管重心从“设备”向“人”转移。该文件虽为部门规章，法律层级较低，但填补了驾驶员管理的空白，为后续立法奠定基础。

此阶段的管理逻辑以“风险控制”为核心。2016年，国务院发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提出“分类管理”思路，但未细化落地。实践中，民航局飞行标准司发布关于对《轻小型民用无人机系统运行管理暂行规定》咨询通告征求意见等文件，尝试对重量、飞行高度等参数进行限制，但因缺乏强制执行机制，合规率仍较低。

2017年是中国无人机监管的转折点。民航局发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》（以下简称“《实名制登记管理规定》”），要求自6月1日起，在我国最大起飞重量为250克以上（含250克）的民用无人机的拥有者必须按照本管理规定的要求进行实名登记，如未按规定实施实名制登记和粘贴登记标志，其行为将被视为违反法规的非法行为，首次实现“人-机-空域”的联动管理。

2018年，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》公开讨论，首次提出“分类管理”“适飞空域”“融合飞行”等概念，将无人机按重量、用途分为五类，并划定管制空域与适飞空域。尽管该草案因争议暂未生效，但其核心思路被2024年施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称为《暂行条例》）所采纳，成为立法进程的里程碑。

此阶段的另一突破是适航管理的体系化。2021年，民航局发布《民用无人驾驶航空器系统适航审定管理程序（征求意见稿）》，要求中型以上无人机需通过适航审定，从设计源头控制安全风险。

（四）新纪元/法典化阶段（2024年至今）：暂行条例生效，配套技术标准落地

2024年1月，《暂行条例》正式施行，标志着中国无人机管理进入“法典化”阶段。其核心突破体现在三方面：

1.分类管理精细化：按重量、性能将无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型五类，实施差异化监管要求。例如，微型无人机（<250克）豁免部分审批，但若性能超标（如大疆Mini 3空机重量低于250克，但飞行高度超限被归为轻型），仍需遵守更严格规则。

2.空域动态划分：明确“管制空域”与“适飞空域”边界，管制空域主要包括空中禁区、空中危险区、机场、国境线、边境线、军事禁区、军事管理区、射电天文台、易燃易爆危险品的企业和仓库等需要重点保护的核心、敏感区域。除管制空域以外的真高120米以下空域划为“适飞空域”，开放给运行安全风险相对较小的微、轻、小型、农业无人机用户使用，降低合法飞行的门槛。

3.全链条责任体系：从生产、销售到使用环节均纳入监管。例如，无人机需内置唯一识别码，销售商须验证购买者实名信息；违规飞行最高可处2万元罚款，并追究法律责任。

配套技术标准的落地进一步强化监管效能。2024年1月1日零时（北京时），民航局上线“无人驾驶航空器综合管理平台”（UOM），整合登记、空域审批、执法等功能，实现“一网通办”。

2024年10月26日，第二届CATA航空大会在通用航空与低空经济发展论坛上，发布了《2023-2024年中国通用航空发展报告》和《2023-2024中国民用无人驾驶航空发展报告》。上述《报告》显示，截至2024年8月，无人机实名登记共计198.7万架，比2023年底增加了72万架；共颁发无人机驾驶员执照22万本，比2023年底增加13.9%；全国共有无人驾驶航空运营企业1.6万家取得运营合格证，已有8个型号的无人机已取得型号合格证（TC），有40余个型号的无人机正在开展适航审定工作。2025年，广东、安徽颁发全球首批载人无人机运营合格证，亿航智能等企业获准开展商业化载人飞行，标志着监管与产业的协同创新进入新阶段。

二、现行登记管理制度的现状与核心内容

（一）分类管理是基于风险的分级监管

根据《暂行条例》（2024年施行），无人机按重量、用途及性能分为微型（<250克）、轻型（250克至4千克）、小型（4千克至25千克）、中型与大型（25千克以上）五类。微型无人机豁免部分审批，但飞行高度不得超过50米，且需遵守禁飞区规定；轻型无人机需实名登记，在适飞空域（真高120米以下）可自由飞行；小型及以上无人机则需持证飞行，飞行前需通过国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台（UOM）提交飞行计划。这种分类设计既降低了个人用户的合规成本，又保障了高风险场景的管控力度。

（二）实名登记制度

自2017年《实名制登记管理规定》实施以来，要求250克以上的无人机必须通过民航局平台进行实名登记和国籍登记，并获取唯一识别码。

登记流程包括信息录入：（1）登录UOM平台（网址：http://uom.caac.gov.cn）；（2）进行实名登记操作，点击注册品牌无人机选项；（3）进行人脸识别认证；（4）录入无人机对应信息；（5）选择无人机具体应用场景；（6）上传无人机正面照片及包含SN码的照片；（7）系统自动生成登记二维码；（8）二维码打印后粘贴于无人机机身；（9）激活使用无人机。

但，改装无人机规避登记的现象仍存隐患，亟须技术手段辅助监管。

2.实名登记注销

取得实名登记的民用无人驾驶航空器，遇有下列情形之一的，应当申请注销登记：(1)民用无人驾驶航空器的所有权或者占有权发生变更。(2)民用无人驾驶航空器退出使用、报废或者失事。(3)民用无人驾驶航空器所有权依法转移境外并已办理出口适航证的。

3.实名登记信息更新

取得实名登记的民用无人驾驶航空器，遇有下列情形之一的，应当在民用无人驾驶航空器综合管理平台更新相关信息：(1)微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器，如空域保持和可靠性监视能力、速度或者高度等出厂性能及参数发生改变，由其所有人完成信息更新。(2)中型、大型民用无人驾驶航空器，如进行重大设计更改的，由经批准的改装方案的持有人完成信息更新。(3)所有人或者占有人的联系方式或其他信息变更，民用无人驾驶航空器的用途变更，由其所有人完成信息更新。

从事境外飞行的民用无人驾驶航空器，应当完成国籍登记、具有国籍标志和登记标志。民用无人驾驶航空器不得具有双重国籍，未注销外国国籍的民用无人驾驶航空器不得在中华人民共和国申请国籍登记。未注销中华人民共和国国籍的民用无人驾驶航空器，不得在外国办理国籍登记。

1.国籍登记申请

(1)申请中华人民共和国民用无人驾驶航空器国籍登记时，应当按照民航局规定的格式如实填写民用无人驾驶航空器国籍登记申请书，并提交下列文件：(a)证明申请人合法身份的文件。(b)取得民用无人驾驶航空器所有权的证明文件，或者占有民用无人驾驶航空器的证明文件。(c)民用无人驾驶航空器的实名登记。(d)未在境外登记国籍或者已注销境外国籍的证明。(e)涉及境外飞行的说明文件。

(2)民航局自收到民用无人驾驶航空器国籍登记申请之日起5个工作日内，对申请书及有关证明文件进行审查。经审查，符合本规定的，即在中华人民共和国民用无人驾驶航空器国籍登记簿上登记该民用无人驾驶航空器，并向申请人颁发中华人民共和国民用航空器国籍登记证书。

2. 国籍登记变更

(1)取得中华人民共和国国籍的民用无人驾驶航空器，遇有下列情形之一时，应当向民航局申请办理变更登记：(a)民用无人驾驶航空器所有人或者其地址变更。(b)民用无人驾驶航空器占有人或者其地址变更。(c)民航局规定需要办理变更登记的其他情形。

(2)申请人应当按照民航局规定的格式填写民用无人驾驶航空器国籍登记变更申请书，并提交有关证明文件，交回原民用航空器国籍登记证书。民航局自收到国籍登记变更申请之日起5个工作日内，对申请书及有关证明文件进行审查。经审查，符合本规定的，即在中华人民共和国民用无人驾驶航空器国籍登记簿上进行变更登记，并颁发变更后的民用航空器国籍登记证书。

3. 国籍登记注销

(1)申请国籍登记注销应当按照民航局规定的格式填写民用无人驾驶航空器注销登记申请书，并提交有关证明文件，交回国籍登记证书。民航局自收到申请书之日起5个工作日内，对申请书及有关证明文件进行审查。经审查，符合本规定的，即注销该民用无人驾驶航空器的国籍登记。

(2)民用无人驾驶航空器注销国籍登记的，该航空器上的国籍标志和登记标志应当去除或者予以覆盖。

我国采用“管制空域”与“适飞空域”划分机制，民用无人驾驶航空器空域分为管制空域和微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器适飞空域。管制空域涵盖机场周边、军事禁区、核设施等九类区域；适飞空域则开放至真高120米以下，覆盖全国70%以上区域（试点城市达90%）。审批流程依托国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台（UOM）实现线上化，用户提交飞行时间、高度、范围等信息后，系统自动匹配空域状态并反馈结果。

UOM平台是无人机登记管理制度的技术核心。该平台由民航局主导开发，整合了登记、审批、执法三大模块，为无人机制造厂商、航行服务提供方、运营人等无人机行业用户提供实名登记、操控员资质、适航管理、运营许可、空中交通管理等无人机全生命周期、全业务流程监管与服务，创新空中交通管理机构、工信部、公安部、国家市场监督管理总局等多部门协同监管模式，打通了无人机行业用户、民航部门和相关管理部门间的信息交换通道，实现“一网通办，部委协同”。

1.无需申请的飞行活动

微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行；常规农用无人驾驶航空器作业飞行；警察、海关、应急管理部门辖有的无人驾驶航空器，在其驻地、地面（水面）训练场、靶场等上方不超过真高120米的空域内的飞行（但在计划起飞1小时前确认后方可起飞）；民用无人驾驶航空器在民用运输机场管制地带内执行巡检、勘察、校验等飞行任务（但应备案并在计划起飞1小时前确认后方可起飞）。

除了前述无需申请的飞行活动外，都需要进行飞行活动申请。前述无需申请的飞行活动，存在以下情形时，也需要进行飞行活动申请：（1）通过通信基站或者互联网进行无人驾驶航空器中继飞行；（2）运载危险品或者投放物品（常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动除外）；（3）飞越集会人群上空；（4）在移动的交通工具上操控无人驾驶航空器；（5）实施分布式操作或者集群飞行。

3.飞行活动申请时限

分以下几种情况：（1）在拟飞行前1日12时前向空中交通管理机构提出飞行活动申请；（2）在固定空域内实施常态飞行活动的，可以提出长期飞行活动申请，经批准后实施，并应当在拟飞行前1日12时前将飞行计划报空中交通管理机构备案；（3）执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务的，应当在计划起飞30分钟前提出飞行活动申请；（4）执行特别紧急任务的，可以随时提出飞行活动申请。

以下是无人机飞行活动是否需要申请的对照表，结合空域类型、无人机分类及具体飞行场景：

图一：中国无人机飞行申请条件对照表

 

三、现行制度存在的问题